江蘇省公路水運建設工程安全監管規定》政策解讀
發布時間：2014-09-22 瀏覽：4588
《江蘇省公路水運建設工程安全監管規定》（以下簡稱《規定》）已經2012年第52次廳務會議討論通過，并于2012年7月1日正式實施。現將有關政策解讀如下：
一、《規定》制定的目的和依據是什么？
答：為了加強我省公路水運建設工程安全監督管理，落實安全監管責任，規范安全監管工作，保障人身及財產安全，根據國務院《建設工程安全生產管理條例》、交通運輸部《公路水運工程安全生產監督管理辦法》等有關法規、規章規定，結合本省實際，由廳質監局起草本《規定》。
二、為什么要制定本《規定》？
答：2004年2月1日《建設工程安全生產管理條例》（國務院393號令）頒布實施，賦予交通運輸主管部門公路水運建設工程行業安全監管職責。為貫徹落實交通建設工程安全生產監管職責，省廳2004年5月出臺了《江蘇省交通建設工程安全監督管理（暫行）規定》（以下簡稱“原《規定》”），明確工程安全監督機構的職責。2007年3月，交通部《公路水運工程安全生產監督管理辦法》實施，對公路水運建設工程安全生產監督管理的內容進行了明確，提出了公路水運建設工程安全生產監督管理“統一監管、分級負責”的原則。
“十二五”期間我省公路水運工程建設規模依然較大。原《規定》已不適應目前公路水運工程安全監管工作的需要，迫切需要根據當前實際，加強全省公路水運建設工程安全監管的 “頂層設計”，調整公路水運工程安全監管工作機制，出臺新的《江蘇省公路水運建設工程安全監管規定》。
首先，安全監管工作機制有待進一步完善。公路水運建設工程管理是一項復雜的系統工程，牽涉到項目前期、招投標、項目實施等階段的多個部門和環節；涉及高速公路、跨江大橋、干線公路、航道、港口等多個領域。而每個環節都不可避免地涉及到工程安全。因此，加強工程安全監管，僅靠質量監督機構是遠遠不夠的，需要對原先以質監系統為主架構的建設工程安全監督管理工作體制進行進一步調整和完善，建立系統化、全過程安全監管體系與工作機制。
其次，安全工作基礎有待進一步加強。由于我國交通建設工程安全生產理論至今尚未完全形成，國內高等院校至今未開設公路水運建設工程安全相關專業乃至課程，交通行業各大科研院所實質性地開展公路水運建設工程安全生產科學研究也不多，導致實際工作缺乏理論支撐，專業人才匱乏。要改變這種被動狀況，很大程度上要依靠各級交通運輸主管部門等職能機構和建設單位主動組織開展工程安全生產科學研究，開展重點工程安全人才培養。因此，安全監管工作內容除了現階段主要開展的檢查工作以外，需要進一步在宣傳發動、科學研究、培訓教育方面進行進一步拓展。
第三，安全監管工作責任需要進一步明晰和強化。近幾年來，國務院、省政府多次強調“管生產必須管安全”和“誰主管、誰負責”的安全監管工作方針，省政府2010年10月9日下發的蘇政發【2010】126號《全省各級人民政府、各有關部門和單位安全生產工作職責暫行規定》文件明確提出了“一崗雙責”的原則，如何在全省交通運輸系統貫徹這些要求也可以通過制定廳規范性文件的形式予以明確。
第四，建設單位的安全管理總體責任還有待落實。招投標階段，有的建設單位不認真學習國家、行業的有關工程建設安全生產法律、規定，項目招標文件與安全生產要求明顯不符，也不提出將來項目實施過程中日常安全生產的要求和考核辦法；在項目實施階段，有的建設單位自身不組織檢查，僅僅靠監理單位，過多地強調其他工作方面的困難，沒有履行安全生產工作的職責，因而導致項目的施工、監理、設計等從業單位不能主動地去抓好項目的安全生產。在這種狀況下，僅僅靠項目之外的督促和檢查，很難從本質上抓好項目的安全生產。
第五，原《規定》已不適應當前公路水運工程建設安全監管新形勢。2004年5月出臺的《江蘇省交通建設工程安全監督管理（暫行）規定》對于推動當時全省公路水運建設工程安全監管工作的開展起到了積極作用。但隨著新的法律法規的出臺以及形勢的變化，也出現了一些不相適應的問題：
1、責任界定方面不全面。原《規定》只是規定了質監系統的職責，對于其他行業監管部門（單位）的職責沒有進行明確。2、工作機制方面與部規定不一致。原《規定》是按照建設系統的安全監督模式設定的工作程序，根據2007年交通部發布的《公路水運工程安全生產監督管理辦法》，需要將原《規定》監督模式調整為監管模式。
3、工作內容方面較為單一。原《規定》內容僅規定了現場檢查的內容，沒有包括行業政策、安全生產條件審查審批、施工企業安全生產許可證及安全生產管理人員考核、科學研究等方面的工作。因此《規定》不僅要增加以上內容，還需要適應新形勢下安全生產監管工作的特點，增加巡查、檢查、督查等工作內容。
因此，根據公路水運工程建設新的發展要求，需要以科學發展觀為引領，全面謀劃整個工程安全監管工作，進一步明確落實從業各方責任，加強工程安全監管，通過全員、全過程、全方位的努力來實現我省公路水運建設工程的長治久安。
三、《規定》的調整范圍是什么？
答：根據交通部《公路水運工程安全生產監督管理辦法》關于公路水運工程的定義，《規定》將我省公路水運工程安全監管范圍界定在列入國家和地方基本建設計劃的有關建設項目。對于未列入國家和地方基本建設計劃的建設項目（如部分小型非政府投資項目），考慮到其不可控因素較多，對其安全監管難度與風險較大，在現階段要求交通運輸主管部門有關管理機構對其進行強制安全監管條件尚不成熟，因此根據部《公路水運工程安全生產監督管理辦法》，對于未列入國家和地方基本建設計劃的公路水運建設工程項目不納入本《規定》調整范圍，其安全管理工作依據相應法律、法規、規章開展。
四、《規定》如何定位？
由于《規定》內容涉及公路水運建設工程項目全過程，監管主體基本上包括了所有參與工程建設管理的有關主管部門。編寫過程中，廳質監局曾多次召集有關部門與單位開會討論，反復征求意見，對《規定》條文進行仔細推敲，反復修改，由爭議較大到目前認識基本統一。《規定》主要體現在以下幾個主要方面：
首先，明確安全監管主體與職責分工。根據統一監管、分級負責、屬地管理的原則，《規定》第六條明確公路水運建設工程安全監管工作由省交通運輸主管部門統一領導。省交通運輸主管部門所屬有關管理機構、設區的市、縣（市、區）交通運輸主管部門根據項目管理權限依法負責本行政區域內公路水運建設工程安全監管工作。
《規定》中對于安全監管主體主要從兩個方面進行劃分：一是基于職責分工，二是按項目管理權限劃分。1、基于職責分工。根據省政府關于安全生產“一崗雙責”的要求，《規定》中明確了交通運輸主管部門所屬各管理機構在履行公路水運建設工程項目管理職責的過程中有關安全監管工作的相關要求，切實體現“一崗雙責”，真正實現安全生產齊抓共管。
2、按項目管理權限劃分。項目管理的權限問題比較復雜。目前我省總的趨勢是管理重心在下移，單就省與市之間的關系而言，一般分為省直管與省、市共建。省直管是指由省廳或省政府指定的建設單位直接負責組織實施，除配合征地拆遷工作外，地方不再設立實體的建設管理機構。省、市共建目前是省級指導、地方為主進行項目管理，是目前絕大多數重點項目的做法。按照《規定》確定的“統一監管、分級負責、屬地管理”的原則，今后這些項目的安全監管分工如下：（1）省直管項目由項目建設單位負責項目安全監管，省廳進行行業安全監管。
（2）省、市共建項目由項目建設單位負責項目安全監管，市級交通運輸主管部門負責行業安全監管，省廳進行行業指導和監督。市級及市與縣級的分工可參照執行。
鑒于目前公路、航道工程項目大多是交通運輸主管部門自身組織實施，容易將國家規定的政府監管和建設單位管理不同的職責予以混淆，《規定》中首次提出了行業安全監管和項目安全監管的概念，明確了在省廳統一領導下，交通運輸主管部門各相關管理機構的職責分工，以杜絕“以建代管”現象的發生。
其次，體現“安全第一、預防為主、綜合治理”。通過《規定》第三章對公路水運建設工程項目安全監管的過程控制進行了明確，在交通運輸主管部門對公路水運建設工程項目進行審查、審批的同時，增加了安全生產條件等方面的內容，以強化項目建設各方對安全生產工作的預防意識。并通過《規定》第四章中層級督查、專項督查與項目抽查等監督檢查措施，起到預防效果。同時結合信用評價、社會監督、獎勵處罰等措施實現安全生產工作的綜合治理。五、《規定》中對于項目安全過程控制是如何考慮的？
為使《規定》更加全面，起草小組查閱了所有涉及公路水運建設工程的現行法律法規、規章以及政策性文件，對公路水運建設工程項目基本建設程序進行了認真仔細的梳理，并對我省交通運輸主管部門有關工程管理的所有行政許可及行政權力進行了統計，將公路水運建設工程項目建設全過程當中涉及安全的內容進行了整理分析，對其中重要環節的安全監管要求，在《規定》條文中予以明確。如：在項目招投標環節，要求建設單位在招投標工作中應當充分考慮初步設計安全風險評估報告、勘察與設計單位安全建議，在招標文件中明確安全生產條件、安全生產信用情況、安全生產的保障措施等要求，并按規定報交通運輸主管部門備案。這些具體的要求實現了公路水運建設工程項目從工可、初步設計、施工圖設計、招投標、一直到施工階段安全生產的全過程、無盲區的監管。
由于國家部分規章及政策性文件關于公路水運建設工程安全生產管理的規定并不全面，有的僅適用于公路工程，有的僅適用于港口工程，有的處于試行階段。《規定》中有關條文中對于涉及此類情形的均明確“按照國家有關規定……”，即對于國家已有規定的應當按規定執行，對于暫時未作規定的則不作調整。
六、如何對項目進行安全生產監督檢查？
根據近年來安全生產監督檢查工作的組織情況，《規定》將安全生產監督檢查工作分為層級督查、專項督查、項目抽查三類，并對每類督查活動適用的范圍、組織形式和工作方式予以明確，以期規范開展各類督查活動。關于監督檢查頻率，《規定》第二十一條明確省交通運輸主管部門每年至少組織一次對設區的市交通運輸主管部門公路水運建設工程安全生產監管工作開展情況的層級督查。對于省交通運輸主管部門所屬有關管理機構以及設區的市、縣（市、區）交通運輸主管部門則未做強制性要求，僅要求其根據實際情況開展安全生產督查工作。這樣既充分考慮了各有關管理機構的實際情況，也給予了設區的市、縣（市、區）級交通運輸主管部門一定的自主權，增加《規定》的可操作性。
同時，對于風險大、技術難度高的公路水運建設工程項目，《規定》在第二十二條中明確，應當對從業單位實施安全生產專項考核。有關風險大、技術難度高的項目則是參考部《公路橋梁和隧道工程設計安全風險評估指南》和《公路橋梁和隧道工程施工安全風險評估指南》進行確定。
